【管窥天下】欧盟对非战略变化——从俯视到平视

《工人日报》(2020年03月20日 08版)贺文萍
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欧盟日前发布对非新战略,聚焦建立五个方面的欧非伙伴关系。自2000年以来,欧盟其实一直在寻求与非洲建立伙伴关系,这既是为了摆脱殖民统治的“负资产”,也是为了争夺对非洲的影响力。然而,欧盟受困于自身问题,能够对非洲投入多少仍然成疑。在安全合作和移民管理等方面,欧非之间也存在难以调和的矛盾。

日前,欧盟委员会主席冯德莱恩、欧盟外交与安全政策高级代表博雷利在布鲁塞尔共同发布了欧盟对非洲关系新战略。

该战略将聚焦建立五个方面的欧非伙伴关系,即绿色发展能源过渡伙伴关系、数字化转型伙伴关系、可持续增长与就业伙伴关系、和平与治理伙伴关系、移民与流动性伙伴关系。

同时,这五个方面的伙伴关系建立还可以延伸和覆盖到十大领域的合作,包括绿色发展、数字转型、经济一体化、营商环境、科研创新培训、冲突解决、社会治理、人道主义援助、移民管理等。

据悉,自文件发布后,欧盟和非洲国家领导人可就该文件的内容展开为期7个月的磋商,以便能够为今年10月在布鲁塞尔举行的第六届欧盟—非盟峰会准备最后的峰会宣言,规划双方未来战略合作重点。

其实,欧盟放下身段开始与非洲探讨建立“伙伴关系”并不是始于本届新官上任的欧盟委员会。欧非首脑会议的创立本身就是欧洲不断从“教师爷”的神坛上走下来,从俯视非洲到平视非洲的过程。

欧非首脑会议不仅在会议举办地上(在欧洲与非洲国家之间轮流举行)刻意体现出这种“伙伴关系”,而且在文件表述中也不断把“伙伴关系”进行语言润色递进。

2000年在埃及开罗召开的首届欧非峰会,强调欧非两大洲之间建立面向新世纪的合作伙伴关系具有重大意义。

2005年欧盟出台了首个对非政策文件,名为《欧盟与非洲:走向战略伙伴》,首次以欧盟政策文件的形式,提出将实现欧非“平等的政治伙伴关系”作为欧盟非洲政策的首要目标。

2007年在葡萄牙首都里斯本举行的第二届欧非峰会,通过了《非洲-欧盟战略伙伴关系——非欧联合战略》以及实施这一战略的《行动计划》。2010年在利比亚首都的黎波里召开的第三届欧非峰会则重点讨论了非欧双方如何建立“全方位伙伴关系”。

2014年在布鲁塞尔召开的第四届欧非峰会上,时任欧盟委员会主席巴罗佐在峰会开幕致辞中再次强调说,欧盟与非洲的伙伴关系应建立在彼此尊重的基础之上,而这种伙伴关系比以往任何时候都更加重要。

大概是为了继续呼应和落实更广泛意义上的欧非(而不仅仅是北非)“伙伴关系”,2017年的第五届欧非峰会首次移师撒哈拉以南非洲,选择在科特迪瓦首都阿比让召开。在此次峰会前夕和开幕式上,法国总统马克龙和时任欧盟委员会主席容克就在不同场合强调,欧洲不会试图“管教”非洲国家,欧非是“平等伙伴关系”。

之所以历次峰会都反反复复强调“伙伴关系”及其“平等性”,恰恰说明欧非之间都迫切希望尽快摆脱殖民与被殖民统治的“历史负资产”。

众所周知,英法等欧洲国家曾对非洲国家进行了长期的殖民统治。时至今日,欧洲殖民宗主国所留下的政治、经济、语言、文化及宗教影响仍挥之不去。

然而近20年来,随着美国借冷战胜利的东风及反恐战的需要不断强势进入非洲,加之非洲与中国等新兴市场国家之间的经济联系纽带不断加强,一直视非洲为自家“后院”的欧洲坐不住了,为维护其在非洲的原有影响力也开始关注和更多地投入其中。

此次欧盟推出对非“新战略”,虽然强调了诸如绿色发展和数字化转型等“新领域”,但在实施方面却未必能够拿出“新举措”。

姑且不论洋洋洒洒18页的战略文件中根本没有详细说明欧盟计划向非洲国家投入多少资金(估计也根本拿不出具体数字,因上月的欧盟峰会就自身的财政预算问题都谈不拢),欧盟自身就正在经历一系列考验,如英国“脱欧”、民粹主义、恐怖主义和难民冲击等。

尾大不掉的欧洲虽然清晰地了解非洲之于欧洲的重要性,但无奈理想很丰满,现实却很骨感。

在安全合作领域,欧盟过去一直是非盟和平安全理事会的“金主”,为非盟的和平安全及维和行动埋单。但近年来,欧盟受自身财政能力所限,已经不断削减相应资金支持。

另外,在青年人就业与移民管理“伙伴关系”的建立上,欧非之间也面临难以调和的悖论与矛盾。

从欧洲的角度和关切看,希望非洲能够有效管控移民和难民,不要让这些人涌入欧洲。但从非洲的角度看,欧洲国家“口惠而实不至”,没有拿出真金白银投入非洲的经济发展和创造新的就业岗位。

只有从源头上解决了青年人的就业和发展问题,才能最终建立好“移民管理伙伴关系”。换句话说,剃头挑子必须两头热。

有欧洲舆论称,欧盟对非新战略的最大特点是把非洲从目前的“发展援助对象”提升为“合作伙伴”,谋求建立欧非战略伙伴关系。

如果说这是最大特点的话,那该特点从2005年欧盟对非政策文件发布时就业已存在了,但时至今日,非洲仍是欧盟严苛条件之下的“援助对象”,要成为真正的平等“合作伙伴”似乎还有很长的路要走。

(作者单位:中国社会科学院西亚非洲研究所/中国非洲研究院)